《中华人民共和国生态环境法典》（以下简称生态环境法典）自8月15日施行以来，至今已有一个月。一个月来，基层生态环境部门都做了哪些工作？执法实践出现了哪些明显变化？又有哪些问题丞待解决？

带着这些问题，记者近日采访了多位基层执法人员，从学法普法、县级执法权落地、旧案适用“从旧兼从轻”原则三个方面，记录下生态环境法典施行首月，基层生态环境执法人员面临的普遍问题，以及他们的意见建议。

学法普法释法，为何不能短期速成？

“法典施行以来，我们继续分批组织辖区内污染源企业开展法典普法，力争做到普法全覆盖。”嘉兴市生态环境局平湖分局党组成员、执法队队长章圣样告诉记者。

普法之外，更大量、也更耗费精力的工作是个案释法。苏州市生态环境综合行政执法局四级主办郑兴春介绍，法典施行这一个月，他们做得最多的就是释法。“出于帮扶企业的目的，我们一些案子加快了处罚决定，一些案子适用新法放缓了处罚决定作出的时间，部分企业心存疑虑，误解我们的目的是加重处罚。我们需要逐个解释，将新旧法的不同之处，尤其是处罚金额的差距讲给企业听，让企业心服口服地接受处罚。”

释法的对象不只是企业，还有公众。生态环境法典针对家门口的油烟、恶臭、噪声等“小事”作出了具体规定，但公众往往认为这些都是生态环境部门的责任，夜间投诉也从过去单一的施工噪声，变成油烟、恶臭、噪声等多种污染因子交织。基层生态环境部门一方面要解释清楚具体的职能归属，另一方面仍要赶赴现场协调处理，工作量大幅增加。

与投诉量一同上升的，还有外界对“第一案”的关注。各地争相报道行政处罚第一案、司法审判第一案，而有些地方并不急于办理第一案，反而是沉下心来，有序处理存量生态环境行政处罚案件。

而办理存量案件，靠的仍是扎扎实实的学法。章圣样告诉记者，他们采购了一批法典权威释义书籍，组织全体执法和法规工作人员重点学习法律责任编的章节条款和法典配套司法解释，增强法典的精准适用能力。

向企业普法之外，执法人员自身的学习任务同样紧迫。生态环境法典增加了光污染、电磁辐射、化学物质污染风险管控等内容，并将碳达峰碳中和、碳排放权交易等政策上升为法律制度。“今年国家、省、市都将这方面的处罚案例作为一个重要比武内容，但目前我们这方面的案例很少，也没有办案经验，所以都在学习，争取办理类似案件。”郑兴春说。

法典施行后，配套制度仍在密集落地期，这决定了学法普法释法不可能一蹴而就，而是需要长期坚持。

县级执法权，如何才能真正落地？

与学法普法同步推进的，是执法权限的落地。生态环境法典第五十三条明确赋予县级生态环境派出机构独立执法主体资格。有人认为，县级分局在生态环境法典施行后自动获得执法权，但事实并非如此。生态环境法典第五十三条使用的是“可以”而非“应当”，在法律上属于授权性规范，赋予了市级生态环境部门选择的余地。县级分局是否获得执法权，需要相关文件确认。

“从基层执法落地实际来看，目前暂未产生明显的执法变化。”四川省巴中市通江生态环境局综合行政执法大队刘永涛告诉记者，尽管相关权限的承接工作仍在推进，但当地的案件办理、行政处罚依旧沿用市局委托执法模式，尚未建立县级分局独立作出行政处罚的工作机制。

为何会出现这一情况？合肥市长丰县生态环境保护综合行政执法大队副大队长刘恺告诉记者，主要是因为部分地方要求在生态环境领域，市、县仅保留一支执法队伍。

由此带来的问题是，在保留市级执法队伍的情况下，县级分局在“局队合一”模式下是否仍然具备执法主体资格，能否直接依据法典中的赋权规定行使行政处罚权？若可以行使，则行政处罚权的范围又当如何界定，是否包含责令改正等与行政处罚密切相关的衍生权力？与之相关联的，现场检查权是否包含非现场检查，亦不明确。各地对此的理解和做法并不一致。“上述问题均涉及法律适用的统一性与执法标准的明确性，亟待权威释明。”刘恺说。

湖南省怀化市生态环境局黄卓告诉记者，“我们当前最急迫的问题就是明确县级分局执法权。有的人认为分局并不是自动获得执法权，需要相关文件确认，有的群众则认为县分局在法典施行后自动获得执法权。此外，法典中规定需要地方政府明确职责分工的条款较多，但本地政府还没有全面明确，造成部门、群众间对具体问题的管辖权限、法律适用产生一些争议。”

派出机构获得独立执法权后，能否真正“接得住、用得好、管得严”，也面临考验，需要予以正视和积极应对。

首要的瓶颈来自于人。刘永涛认为，在生态环境法典落地推进过程中，一些地区基层最突出、最普遍、最亟待破解的瓶颈问题，是法制审核人员资质短板问题。依据《中华人民共和国行政处罚法》第五十八条第三款、《生态环境行政处罚办法》第四十九条第三款规定，初次从事行政处罚决定法制审核的人员，必须取得国家统一法律职业资格。“目前，通江生态环境局尚无专职、具备法律职业资格的法制审核人员，审核工作均由其他无法律职业资格人员承担。这也是当前县区基层执法面临的共性难题。”刘永涛说。

旧案遇新法，“从旧兼从轻”怎么适用？

与执法权限同样绕不开的，是新旧法衔接问题。生态环境法典施行后，各地普遍同步废止旧版裁量基准、更新处罚法定依据，并把裁量因子细化到“一个违法行为一张专用表”，便于比较新旧罚则的轻重。四川为178项常见违法行为配备了178张专用裁量表。为落实“从轻”，多地扩容了不予处罚清单，山东将其增至32项、海南增至64项。各地还同步衔接追责时效与“双罚制”，长三角、川渝推动区域尺度统一，湖南省怀化市生态环境局专门发布了处罚轻重比较指引。

制度框架搭了起来，具体到个案处理仍有难题。在适用法典“从旧兼从轻”原则时，轻重比较基准究竟应当如何选择确定，是当前执法实践中面临的棘手问题。

刘恺认为，具体而言，所谓轻重比较，是指在新旧法律规范交替适用之际，需要对新法与旧法就同一违法行为的法律后果进行衡量，从而确定对当事人相对有利的法律依据。然而，比较的对象应为何者，目前尚无统一认识：究竟应当对比法律、法规、规章中的明文规定，以遵循法定原则、维护法律秩序的稳定性和可预期性，还是应当对比个案中的具体裁量结果，以更有利于当事人权益保护为依归？“两种路径各有其内在逻辑与价值取向，如何在维护法律统一适用与实现对当事人有利处理之间做好权衡，已成为基层执法中不可回避的难题，亟待上级部门统一标准。”刘恺说。

不止于抽象路径，争议落到具体法条上更为直观。“在法律适用层面，新旧法条处罚结构存在明显差异。新旧法衔接目前尚缺少细化、统一的实操指引，基层办案尺度难以做到统一。”刘永涛举例说明。原《环境影响评价法》第三十一条对未批先建行为不区分违法情节轻重，统一按照建设项目总投资额百分之一至百分之五予以罚款；而生态环境法典第一千零九十五条第一款对报告表类项目设置了双层处罚梯度，区分一般情形和情节严重情形，分别设置十万元至五十万元、五十万元至五百万元两个处罚档位。法条结构的变化，导致基层在适用“从旧兼从轻”原则时出现分歧，形成两种不同的执法观点。

多位受访对象表示，当前基层争议的核心问题，集中在多档次罚则如何适用“从旧兼从轻”的原则：第一种观点，认为应按个案对应情节单独比对；第二种观点，认为需要整体纳入法条全部处罚区间比对。“最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国生态环境法典〉时间效力的若干规定》司法解释，尚未对多档位罚则的从轻比对标准作出细化明确。当前地方存在执法尺度不一的现象，希望上级部门能够出台统一的实操指引和典型案例，对此予以规范。”刘永涛说。